Regulamentadas em 2004 no Brasil, as parcerias público-privadas – mais conhecidas como PPP’s – concedem a entidades privadas o dever da prestação de serviços públicos.
O assunto é um pouco complexo. Mas, para que você seja capaz de entender o tema e esclarecer todas as suas dúvidas, preparamos este artigo.
Antes de seguirmos, no entanto, vale uma observação:
A definição de PPP pode até parecer simplória e mesmo lembrar outros formatos de vínculos entre o Estado e as empresas privadas.
Mas saiba que o modelo conta com características, normas e diretrizes muito próprias.
Quer entender melhor do que estamos falando? Então, continue lendo o artigo.
Veja quais são os tópicos que iremos abordar:
- O que são as PPP’s (parcerias público-privadas)
- PPP x concessão x privatização
- Modelo brasileiro
- Principais características das PPP’s
- Prazo
- Remuneração
- Modelagem
- Vantagens das parcerias público-privadas
- Desvantagens das parcerias público-privadas
- Modalidades de PPP’s
- Resumo da Lei sobre as PPP’s
- Qual o valor mínimo das PPP’s?
- Exemplo de PPP’s no Brasil.
Acompanhe até o final e saiba tudo sobre as parcerias público-privadas no Brasil.
O que são as PPP’s (parcerias público-privadas)?
É no âmbito da administração pública que conseguimos encontrar um conceito completo para as PPP’s.
Elas podem ser definidas como contratos organizacionais, em geral com longa duração, que atribuem a um sujeito privado o dever de prestar um serviço público.
Isso pode ocorrer com ou sem direito à remuneração, a partir da exploração da infraestrutura, mas mediante garantia especial prestada pelo ente público, utilizável para obter recursos no mercado financeiro.
A PPP não chega a ser uma inovação no cenário brasileiro.
O destaque, na verdade, está na capacidade do poder público em captar os investimentos do setor privado para projetos que, anteriormente, só dependiam do Estado.
Historicamente, podemos dizer que as parcerias público-privadas encontram respaldo em um longo processo, que se desenvolveu desde a Revolução Francesa até a consolidação dos Estados Democráticos de Direito.
Com isso, os governos passaram a ter cada vez mais responsabilidades sobre a população – o que também levou à necessidade de recorrer à iniciativa privada como parceira.
No entanto, é preciso saber distinguir o modelo das PPP’s de outros tipos de contrato entre Estado e iniciativa privada.
PPP x concessão x privatização
Há diferença em concessão comum, privatização e parceria público-privada.
Na Lei da Concessão (8.987/95) consta que a tarifa cobrada do usuário e outras receitas de administração já são suficientes para remunerar o prestador do serviço.
Ou seja, o governo não precisa contribuir financeiramente. Essa é a definição, portanto, de uma concessão comum.
O exemplo desse tipo de contrato é o de uma rodovia que, no modelo de concessão, depende dos recursos gerados pelos pedágios.
As privatizações foram regulamentadas por outra Lei, a de número 9.491/1997.
Trata-se da venda de um bem público ou de uma empresa estatal para a iniciativa privada.
Aqui, portanto, o caráter é definitivo.
No entanto, as concessões e privatizações previstas nessas lei mostraram-se insuficientes e as demandas da sociedade brasileira precisaram ser atendidas com a criação das PPP’s.
Assim, nasceu a Lei 11.079/2004, que regulamenta as parcerias e institui regras para que elas aconteçam.
De forma geral, essa legislação existe para viabilizar os investimentos em serviços e em obras para os cidadãos.
Agora, uma dúvida comum: quem são os proprietários dos bens nesses três tipos de contrato?
- Nas privatizações, o que era um bem público passará a ser um bem privado. Quem adquire fica com os lucros e também com os prejuízos
- As concessões não transferem a propriedade. Durante o tempo de contrato, a empresa concessionária tem o direito de oferecer e de explorar o bem ou serviço concedido
- Nas PPP’s, o Estado é dono do bem. O contratado presta um serviço pago pelo poder público.
Quantos aos pagamentos, também há diferenças.
Observe:
- As privatizações ocorrem em leilões, o que gera um montante para o Estado. Os serviços e produtos da nova empresa privatizada são pagos pela população
- As concessões são totalmente pagas pelos usuários dos serviços
- As PPP’s podem ser pagas inteiramente pelo Estado ou pelo Estado em conjunto com a sociedade, como veremos no decorrer do artigo.
E quanto ao tempo de duração da parceria? Você acha que há diferença?
O das privatizações é uma venda definitiva. A concessão e as PPPs, por sua vez, possuem prazo variável e determinado em contrato.
Modelo brasileiro
O modelo de PPP utilizado no Brasil tem inspiração no projeto que foi formalizado na Inglaterra na década de 1990.
Porém, muito antes disso, as PPP’s já aconteciam.
Nos EUA, grandes parcerias na área da saúde pública foram realizadas nas décadas de 1970 e 1980.
Para se ter uma ideia do impacto que as parcerias têm na economia do Brasil, vamos analisar alguns dados de 2018 divulgados pela empresa Radar PPP, que, desde 2014, organiza a informação pública disponível sobre as PPP’s.
Segundo a Radar, até 2018, existiam cerca de 1.500 projetos de parcerias público-privadas no país.
Apenas em 2018, foram lançados mais de 160 novos Procedimentos de Manifestações de Interesses (PMI’s).
Os PMI’s fazem parte do processo burocrático para a concretização das PPP’s.
Na prática, eles permitem um diálogo real entre iniciativa privada e ente público, aproximando as duas pontas.
Para ser transformada em uma PPP, a PMI deve vencer algumas barreiras.
Entre elas, a falta de maturação dos projetos e a inexperiência das administrações municipais em lidar com as polarizações partidárias.
Principais características das PPP’s
Um dos motivos que tem garantido o sucesso das parcerias é a existência de características bem claras das PPPs, as quais são definidas por meio da Lei 11.079/2004.
Esse aspecto traz mais segurança e transparência aos contratos.
Vamos falar um pouco sobre alguns deles?
Prazo
O setor privado não ficará responsável pela obra por tempo indeterminado. Há um prazo estipulado de no mínimo cinco e no máximo 35 anos.
Esse é o tempo em que o serviço ou a obra, por exemplo, serão administrados pela iniciativa privada.
Depois desse período, o Estado é quem deverá cuidar dos ativos.
Remuneração
Já explicamos que as PPP’s podem ser pagas inteiramente pelo Estado ou pelo Estado em conjunto com a sociedade.
No entanto, é importante saber que o valor acertado em contrato só será disponibilizado após a conclusão do serviço pelas concessionárias.
Modelagem
Não são todos os serviços disponíveis que podem ser supridos pelas parcerias.
É proibido que os contratos tenham como único objetivo, por exemplo, o fornecimento de mão-de-obra, a instalação de equipamentos ou a execução da obra pública.
Vantagens das parcerias público-privadas
Até aqui, é possível que você já tenha conseguido identificar algumas vantagens que as PPP’s podem trazer para a sociedade.
Há, obviamente, uma movimentação econômica em torno de serviços e empreendimentos deste tipo.
Ocorre também um aumento da produção, o que instiga a competição no setor privado.
Logo, há melhora dos produtos oferecidos e a constante busca por aperfeiçoamento.
Abaixo, outras vantagens das parcerias público-privadas:
- Gerar investimento e empregos
- Incentivar a fiscalização e a transparência
- Reduzir os custos dos serviços por meio de fontes alternativas de investimento
- Profissionalizar a gestão do serviço.
Desvantagens das parcerias público-privadas
Ainda que exista uma regulamentação para que as parcerias público-privadas funcionem da melhor forma possível, há pontos de atenção que precisam ser considerados nesse tipo de contrato.
Alguns envolvem o poder público, especificamente. Outros, a relação com a sociedade.
Eis algumas desvantagens das PPP’s:
- Não promover o debate na esfera social sobre cada contrato
- Provocar déficit no caixa público
- Criar uma realidade em que a maioria dos gastos não é projetado
- Mercantilizar o serviço público.
Ou seja, é preciso sempre avaliar as duas pontas para entender melhor os impactos gerados, tanto positivos quanto negativos.
Nem sempre o modelo vai ser a solução ideal para todas as demandas do serviço público.
Modalidades de PPP’s
No Brasil, existem dois tipos de parcerias que podem ser estabelecidas entre o ente público e o setor privado para realizar uma PPP: a patrocinada e a administrativa.
Conheça melhor cada uma delas!
PPP Patrocinada
A legislação sobre as PPP’s regulamenta que, nessa modalidade, parte dos recursos deve vir do governo e, a outra, dos usuários.
Um exemplo é o contrato de parceria da Linha 4 do metrô de São Paulo, mais conhecida como Linha Amarela.
Quando o usuário compra a passagem, ele está custeando uma parte do serviço.
PPP Administrativa
Aqui, de outra forma, o pagamento realizado aos prestadores de serviço vem unicamente dos cofres públicos.
É o caso do Projeto Porto Maravilha, que corresponde à área de revitalização da zona portuária do Rio de Janeiro para os Jogos Olímpicos de 2016.
Resumo da Lei sobre as PPP’s
Alguns trechos da Lei 11.079/2004 sobre a regulamentação das PPP’s foram citados ao longo de todo o texto.
Ainda assim, ela possui detalhes não explorados anteriormente e que merecem atenção.
Acompanhe os tópicos a seguir.
Breve histórico
A Lei 11.079 foi promulgada em 2004, após mais de um ano de tramitação no Congresso Nacional.
Foi um processo relativamente rápido, se compararmos com outros projetos de análise bem mais morosa por nossos parlamentares.
Mas a urgência era um ponto em comum na época, tanto por parte do governo federal quanto pela pressão dos governos estaduais e municipais.
Por exemplo, os estados de Minas Gerais e de São Paulo davam atenção especial para a aprovação, pois ambos já tinham legislações específicas para as PPP’s.
PMI
O PMI, sobre o qual falamos antes, é o instrumento utilizado pela iniciativa privada para sugerir uma parceria com o Estado – e, consequentemente, um investimento para a empresa.
O Procedimento de Manifestação de Interesse aumenta a probabilidade de contratação da iniciativa privada pelo Estado, em um processo inverso.
Dessa forma, o setor privado não fica esperando unicamente a abertura de uma chamada pública.
Ou seja, o PMI permite que as empresas apresentem um custo prévio do contrato, a modalidade a ser adotada e as contrapartidas do poder público.
Segurança jurídica
Com a definição de cláusulas, os contratos são regulados pela legislação.
Neles, os detalhes que envolvem risco entre as partes são descritos.
Isso quer dizer que são formalizados itens que asseguram todos os envolvidos.
Um exemplo é a avaliação de desempenho e garantia para as empresas de que não vão receber um calote do Estado, mesmo em caso de dificuldades financeiras.
Qual o valor mínimo das PPP’s?
Dentre as características das parcerias público-privadas, ainda não falamos sobre um fundamento muito importante: o valor mínimo.
Essa espécie de “piso” para que as parcerias sejam efetivadas foi regulamentada para que as PPP’s não fossem utilizadas indiscriminadamente, sem critério.
O valor mínimo estipulado pela Lei das PPP’s é de R$ 10 milhões.
A preocupação se justifica porque, de certa forma, há um endividamento público que encontra representação nas inúmeras contraprestações que cabem ao Estado nesses longos contratos.
Exemplo de PPP’s no Brasil
De 2004 para cá, quando a legislação foi aprovada e adicionou uma nova opção de contrato entre empresas e setor público, já foram efetivados diversos projetos de parcerias público-privadas no Brasil.
Há uma variedade de objetos, inclusive.
Hospitais públicos, obras de saneamento, rodovias e presídios são exemplos.
Confira alguns casos de contratos que foram firmados e colocados em operação com base no modelo de PPP’s.
É possível que você identifique serviços e estruturas que já conhecia, mas que não sabia que operavam a partir dessa modalidade.
Complexo Penal em Minas Gerais
Trouxemos esse exemplo para abrir a lista porque essa é a primeira PPP no Brasil.
Em 2009, uma parceria entre a Secretaria de Defesa Social de Minas Gerais e a Concessionária GPA previa a construção de uma obra que atendesse a população carcerária.
No contrato, constava a construção e a gestão de um complexo penal com mais de três mil vagas, divididas em cinco unidades prisionais.
A responsabilidade do empreendimento pelo poder privado está estipulada em 25 anos.
Uma parte muito importante do contrato diz respeito à implementação de serviços que devem ser prestados pela GPA aos detentos, como:
- Educação básica
- Atenção médica
- Cursos profissionalizantes
- Treinamento profissional
- Alimentação
- Assistência jurídica
- Atendimento psicológico
- Vigilância interna
- Gestão do trabalho do apenado.
O presídio está em funcionamento desde 2013.
Mesmo com a desconfiança de alguns setores da população sobre a sua eficácia, vem mantendo bons índices de segurança.
Como parte da relação entre o Estado e a GPA, é realizada uma auditoria externa, que permite a verificação do cumprimento de mais de 300 itens de segurança.
Há multas quando a GPA infringe normas.
Para o caso de rebelião, por exemplo, o valor pode chegar a um R$ 1 milhão.
Metrô de Salvador
Em 2014, a primeira linha de metrô de Salvador saiu do papel.
Ela se tornou possível pelo contrato firmado entre o Governo da Bahia e a empresa CCR Metrô Bahia.
Os detalhes da formalização da parceria incluem que a CCR é responsável pela construção, operação e manutenção de duas linhas.
A obra corresponde a 33 quilômetros de extensão, 40 trens, 20 estações e mais cinco terminais de integração com ônibus.
Devido à parceria, a capital da Bahia possui hoje a terceira maior malha metroferroviária do país – as duas primeiras estão localizadas em São Paulo e no Rio de Janeiro.
O contrato ainda prevê mais duas linhas e nove quilômetros de extensão de metrô.
UMEI’s em Belo Horizonte
Este é um caso em que a educação ganha com a parceria.
Em Belo Horizonte, a Prefeitura tinha como objetivo aumentar o número de vagas nas Unidades Municipais de Educação Infantil (UMEIs).
Para isso, encontrou na parceria público-privada a solução.
O contrato estabelece que a iniciativa privada deve construir 51 unidades escolares, além de manter os serviços não pedagógicos, como instalações elétricas, hidráulicas, segurança, limpeza e mobiliário.
O investimento foi de R$ 250 milhões e o prazo do contrato de 20 anos.
Há ainda o cuidado para que, com o custo fixo, o poder público não tenha problemas com imprevistos orçamentários.
O contrato foi firmado em 2013 e as unidades já estão em funcionamento.
Um total de 24 mil alunos se beneficiam diretamente da iniciativa.
Conclusão
O que achou sobre as parcerias público-privadas? Já conhecia o modo de funcionamento previsto por esse tipo de contrato?
Analisando o cenário completo, é possível perceber que as PPP’s surgiram como uma via alternativa.
Afinal, servem para que o Estado possa zelar pelo interesse da sua população, mas sem ir além dos limites do próprio orçamento.
Em um contexto macroeconômico, as restrições orçamentárias existentes no poder público também têm efeito.
Elas acabam gerando uma demanda cada vez maior por um aperfeiçoamento dos serviços oferecidos aos cidadãos e por obras que atendam à população.
Por um lado as, parcerias público-privadas tem como objetivo aliar o que de melhor a iniciativa privada tem a oferecer às necessidades do Estado. Por outro, é preciso ter cautela.
É importante analisar cada caso e as suas demandas específicas.
Para isso, nada melhor do que estar bem informado – e esse passo você acaba de dar.
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