Você já deve ter ouvido falar da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Mas sabe exatamente o que ela determina e para que serve?
Essa é uma das principais legislações que definem o destino dos recursos públicos em curto prazo, e, portanto, impactam a sociedade como um todo.
Daí a importância de saber mais sobre a LDO, suas determinações, vigência e finalidade – assuntos que vamos tratar neste artigo.
Lendo até o final, você vai conferir um guia completo para ficar por dentro da dinâmica orçamentária da União e municípios brasileiros.
Se desejar, navegue pelos tópicos que serão abordados ao longo do artigo:
- O que é LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias)?
- O que é uma LDO Municipal?
- Para que foi criada a LDO?
- Qual a importância da LDO?
- O que determina a Lei de Diretrizes Orçamentárias?
- Quem está sujeito à LDO?
- O que são os orçamentos fiscais e a seguridade social?
- Como funciona a vigência da Lei de Diretrizes Orçamentárias?
- LDO 2020, a nova Lei de Diretrizes Orçamentárias
- Acesse as versões da LDO em PDF (link oficial).
O assunto interessa? Boa leitura!
O que é LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias)?
A Lei de Diretrizes Orçamentárias reúne detalhes sobre o uso dos recursos públicos no curto prazo, definindo as ações para o ano seguinte.
Cada LDO é construída com base no orçamento do ano anterior, que serve de base para a elaboração do projeto de lei de Diretrizes Orçamentárias, vigente após aprovação no Senado.
O projeto é uma primeira versão da LDO, entregue ao Congresso Nacional para apreciação no primeiro semestre de cada ano, a fim de garantir que as diretrizes sejam discutidas e sancionadas até o meio do ano.
Para explicar melhor, vamos voltar alguns passos e falar sobre o processo de planejamento da União, regido pela Constituição Federal de 1988.
Em seu artigo 165, a Constituição prevê três leis de iniciativa do Poder Executivo para regular o uso dos recursos públicos:
- Plano Plurianual (PPA)
- Diretrizes Orçamentárias (LDO)
- Planejamento Anual (LOA).
Em outras palavras, o planejamento parte de ações em médio prazo, que formam o Plano Plurianual (PPA), instrumento que aponta as grandes prioridades nacionais e regionais para períodos de quatro anos.
No entanto, esse plano precisa ser reavaliado a cada ano, considerando o orçamento disponível e novas prioridades que podem surgir – a exemplo de catástrofes, arrecadação mais baixa que a estimativa, entre outros imprevistos.
Essa reavaliação motiva o alinhamento anual das metas, viabilizado pelas Diretrizes Orçamentárias.
Definidas as diretrizes para o ano, o Governo está apto a viabilizar a execução das metas, estimando as receitas e fixando a programação das despesas para o exercício financeiro através da Lei Orçamentária Anual (LOA).
Ou seja, a LDO faz a ligação entre o planejamento, expresso pelo PPA, e a prática, representada pela LOA.
Todo esse processo de planejamento e execução das ações do governo está sujeito à Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que determina que os objetivos e gastos públicos estejam previstos no PPA, LDO e LOA.
Dessa forma, podem ser fiscalizados pela população e pelo Poder Legislativo (senadores, deputados federais, estaduais e vereadores).
Confira uma explicação bem didática sobre a LDO neste vídeo postado pelo Senado Federal:
O que é uma LDO Municipal?
Assim como a União, os municípios devem seguir o mesmo processo de planejamento e utilização das receitas.
Por isso, possuem seu próprio Plano Plurianual, Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.
A diferença é que, em vez de serem construídas e avaliadas por órgãos nacionais, as legislações ficam a cargo de instituições municipais, e as metas serão executadas sob o comando do prefeito.
Conforme explica esta notícia da Câmara Municipal de Curitiba, o ideal é que o PPA dos municípios contenha programas de governo que atendam demandas prioritárias da população, pois é este plano que guia as iniciativas durante o mandato.
O PPA municipal começa ser posto em prática no segundo ano de mandato e termina ao fim do primeiro ano do próximo mandato, a fim de garantir que prefeitos recém-eleitos tenham tempo para se inteirar das metas previamente.
Antes de entrar em vigor, o PPA municipal é encaminhado à Câmara Municipal para apreciação pelos vereadores.
São os parlamentares que devem analisar, estudar e, se for o caso, debater a proposta em audiências públicas, propondo, ou não, emendas.
Depois de sancionado pelo prefeito, o plano pode ser alterado conforme determinações de cada LDO.
Para que foi criada a LDO?
Para compreender a função da LDO, pense no governo como uma residência.
Nela, mora uma família que levanta recursos mensalmente, seja por meio de trabalho, aplicações ou investimentos.
A cada mês, os membros da família precisam decidir em que empregar o dinheiro.
Há despesas muito importantes, pois servem para sua manutenção básica – aluguel, conta de água, luz, transporte e gastos com alimentação.
Também há contas relevantes, mas que não pagam serviços básicos, como telefone, internet, parcela do carro, mensalidade de escola ou faculdade, cursos e lazer.
Analisando todas as contas, os pais decidem pagar primeiro aquelas essenciais, que vão garantir a moradia e condições básicas de sobrevivência.
Em seguida, quitam as mensalidades e parcelas do carro e, só então, separam um valor para fazer uma viagem internacional em família.
Caso esse planejamento seja sempre cumprido à risca, provavelmente, a família não terá grandes problemas financeiros, concorda?
Daí a relevância de manter um planejamento conectado à execução, que é o papel da LDO.
Essa legislação foi criada para organizar os objetivos, discriminando as metas previstas no Plano Plurianual.
Ou, nas palavras da Constituição Federal:
“A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento”.
Isso significa que, ao elaborar a Lei de Diretrizes Orçamentárias, as entidades governamentais não apenas cumprem exigências da Constituição, mas também estabelecem quais objetivos devem ser priorizados.
O propósito é manter o equilíbrio das contas públicas, de forma que os serviços básicos continuem funcionando, haja investimentos para modernização, quando necessário, e verbas para reduzir a dívida pública.
Se o PPA prevê um projeto com metas para o combate à fome, por exemplo, a LDO é o espaço destinado a especificar em quanto tempo, quem ficará responsável e de que forma ele será executado.
A LDO se presta a fazer um alinhamento entre objetivos e realidade, ajustando as ações do governo ao que realmente é possível fazer a cada ano, com base no orçamento previsto.
Desse modo, é possível ter maior controle das receitas e despesas públicas, que devem ser escolhidas criteriosamente.
Qual a importância da LDO?
Agora que você conhece a dinâmica do planejamento orçamentário, pode estar se perguntando se a LDO é, de fato, importante.
Afinal, já existem outros dois instrumentos para definir e colocar os planos em prática: o PPA e a LOA.
No entanto, a LDO é fundamental para conectar os objetivos às possibilidades, aproximando-os da realidade da União ou dos municípios.
Imagine, por exemplo, que uma cidade se orgulha de incentivar os esportes e, por isso, deseja receber um grande evento esportivo no próximo ano.
Como essa era uma demanda da população, o prefeito inseriu a recepção do evento no Plano Plurianual, e as metas foram aprovadas pela Câmara Municipal.
Porém, a cidade foi atingida por uma quantidade incomum de chuvas, que provocaram fortes enchentes e diversos prejuízos.
Casas e comércios ficaram alagados, pessoas foram arrastadas pelas águas e precisaram de atendimento de emergência. Muitas foram encaminhadas a hospitais para tratamento.
Diante desse quadro, a Prefeitura teve de custear os serviços de emergência, mutirões para socorrer os cidadãos e cobrir os danos ao patrimônio público.
Os gastos superaram a reserva para contingências, afetando o orçamento como um todo.
Obviamente, as prioridades mudaram bastante, e o PPA precisou de ajustes para que os recursos se voltassem às ações de reparação depois das enchentes.
Sem a LDO, ficaria complicado realizar esses ajustes e redirecionar o PPA rapidamente.
Porém, como as diretrizes devem ser revistas a cada ano, o município em questão pode redefinir seu foco, deixando para receber eventos esportivos em uma próxima oportunidade, com o orçamento menos apertado.
Observe que, quando aplicada corretamente, a LDO garante o andamento dos projetos indispensáveis para oferecer uma vida digna à população, além de evitar o endividamento desnecessário dos municípios e da União.
As diretrizes também determinam os valores que devem ser poupados para o pagamento de dívidas que já existem.
O que determina a Lei de Diretrizes Orçamentárias?
Visando disciplinar o que é prioritário e as regras para o uso do orçamento, a LDO estabelece limites para as despesas dos três poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário.
Ela fixa o montante de recursos que deve ser economizado para ações futuras e promove o equilíbrio entre as receitas e as despesas.
Também autoriza o aumento de receitas destinadas ao pagamento de servidores públicos; regulamenta transferências a entes públicos e privados, a fim de evitar fraudes.
E determina o foco para a concessão de financiamentos pelos bancos públicos, como o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social).
Vale destacar, ainda, que a legislação possui um capítulo em que prevê as diretrizes caso a próxima LDO não seja aprovada a tempo, ou seja, antes que o ano seguinte termine.
Logo, cada LDO, seja ela da União, de um estado ou município, costuma ser bastante extensa.
O documento com diretrizes orçamentárias federais de 2019 (sancionadas em 2018), por exemplo, tem mais de 60 páginas, distribuídas em 12 capítulos e diversas seções.
Resumidamente, a legislação compreende:
- As metas e as prioridades da administração pública federal
- A estrutura e a organização dos orçamentos
- As diretrizes para a elaboração e a execução dos orçamentos da União
- As disposições para as transferências
- As disposições relativas à dívida pública federal
- As disposições relativas às despesas com pessoal e encargos sociais e aos benefícios aos servidores, empregados e seus dependentes
- A política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento
- As disposições sobre adequação orçamentária das alterações na legislação
- As disposições sobre a fiscalização pelo Poder Legislativo e sobre as obras e os serviços com indícios de irregularidades graves
- Disposições sobre transparência.
Quem está sujeito à LDO?
Por integrarem uma república federativa, os estados e municípios brasileiros têm certa autonomia quanto às legislações.
No entanto, essa autonomia não se aplica ao processo de planejamento e ações da administração pública, incluindo o uso dos recursos.
Ele deve seguir as mesmas exigências da União, expressas na Constituição de 1988.
Isso significa que todas as entidades pertencentes ao governo federal, estadual e municipal estão sujeitas à LDO, que define as diretrizes para utilização do orçamento de órgãos do Executivo, Legislativo e Judiciário.
O que são os orçamentos fiscais e a seguridade social?
São dois tipos de orçamentos previstos na LDO.
Mencionamos, no início deste texto, que a lei está prevista no artigo 165 da Constituição Federal, que trata dos orçamentos no âmbito das finanças públicas.
Mas esse trecho da legislação não se restringe à LDO.
Ele contempla todo o processo para direcionar as receitas e despesas, ou seja, fala sobre o Plano Plurianual e a Lei Orçamentária Anual.
A LOA abrange três tipos de orçamento, classificados conforme sua aplicação: orçamentos fiscais, da seguridade social e de investimento.
Conforme descreve a lei:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.
Quando apresentado, o projeto de lei orçamentária deve ser acompanhado de um demonstrativo com detalhes das receitas e despesas, a fim de justificar o cálculo e destino dos recursos públicos.
Como funciona a vigência da Lei de Diretrizes Orçamentárias?
O projeto de lei de diretrizes orçamentárias compete somente ao chefe do poder executivo (presidente, governador ou prefeito).
Tomando como exemplo a esfera federal, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF), junto aos ministérios e unidades orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário, elabora uma proposta orçamentária com base naquela utilizada no ano anterior e nas metas do PPA.
Essa tarefa deve ser finalizada, de preferência, no início do primeiro semestre, pois o Congresso Nacional não pode entrar em recesso caso não aprove o projeto da LDO até meados de julho – quando o período de descanso se inicia.
Depois de receber a versão prévia da LDO, os parlamentares terão que analisá-la e debater alguns pontos, adicionar emendas e reencaminhar o documento ao Poder Executivo, responsável por sancioná-lo.
Conforme as normas atuais, o presidente é obrigado a enviar o projeto final ao Congresso até 31 de agosto, e o documento é válido assim que publicado no Diário Oficial da União.
A última LDO aprovada pela União (referente a 2019) entrou em vigor dia 15 de agosto de 2018, e permanece vigente enquanto a legislação de 2020 não for sancionada.
Os estados e municípios podem estabelecer, por meio de leis próprias, prazos diferentes para a elaboração, encaminhamento e aprovação de suas LDO.
De qualquer forma, a vigência das diretrizes orçamentárias só deve terminar quando a próxima entrar em vigor.
Tanto que cada LDO apresenta um planejamento mínimo caso algum imprevisto impeça o cumprimento dos prazos estabelecidos na legislação.
LDO 2020, a nova Lei de Diretrizes Orçamentárias
Em abril, o Executivo enviou o Projeto de LDO federal para 2020 ao Congresso Nacional.
Um dos pontos em destaque na nova proposta é o enxugamento da meta fiscal, com redução de quase R$ 15 bilhões déficit primário para o governo central.
Ou seja, a União planeja reduzir as contas do Tesouro Nacional, da Previdência Social e do Banco Central, de R$ 139 bilhões para R$ 124,1 bilhões em 2020.
Para tanto, visa promover cortes em diversos ministérios e congelar outras despesas.
Caso as diretrizes orçamentárias sejam aprovadas sem alterações, o salário mínimo, por exemplo, não terá aumento real – será corrigido apenas para acompanhar a inflação.
Servidores públicos também não terão reajustes no próximo ano, e não haverá concursos públicos para a contratação de novos trabalhadores.
A exceção será para carreiras militares, que deverão ser reestruturadas ao custo de R$ 86,85 bilhões aos cofres públicos em 10 anos.
Acesse as versões da LDO em PDF (link oficial)
Qualquer cidadão pode conferir a íntegra das LDO brasileiras a partir do ano de 2004.
Elas estão disponíveis em arquivos PDF, que podem ser acessados através do site da Câmara dos Deputados.
Basta clicar neste link e escolher o ano para acompanhar detalhes sobre a tramitação e aprovação das diretrizes orçamentárias.
Se preferir, vá direto na LDO desejada abaixo:
- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2019
- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2018
- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2017
- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2016
- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2015
- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2014
- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2013
- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2012
- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2011
- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2010
- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2009
- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2008
- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2007
- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2006
- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2005
- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2004.
Conclusão
Neste artigo, apresentamos um guia completo sobre a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) e seu papel no processo de planejamento orçamentário da União, Estados e Municípios.
Este é um tema de interesse de todos, pois a legislação determina como e onde o dinheiro público será investido.
Vale lembrar que você, enquanto cidadão, tem o direito e o dever de acompanhar o movimento dos gastos.
Para isso, vale acompanhar nosso artigo sobre o Portal da Transparência.
Restou alguma dúvida? Gostaria de opinar sobre o assunto? Deixe seu comentário.
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