A privatização é uma prática por meio da qual as instituições governamentais transferem ativos, instituições ou empresas públicas à iniciativa privada usando dispositivos como leilões, venda de ações ou outros dispositivos previstos na constituição.
Enquanto há serviços cuja gestão tradicionalmente é atribuída ao poder público em vários países do mundo, há outros que fazem mais sentido nas mãos da iniciativa privada.
A definição de quais serviços e setores da atividade econômica que se encaixam melhor em cada um dos grupos, porém, não há unanimidade.
Há quem defenda o livre mercado predominando em todas as áreas, enquanto outros acreditam que o Estado deve se fazer presente em vários segmentos da economia.
No meio dos dois extremos, há os moderados, que não concordam com privatizações sem critérios e tampouco com muitos órgãos públicos produzindo bens e serviços.
E a sua visão, é qual? Aqui, não procuramos responder qual o modelo ideal, nem defender qualquer posição, apenas explicar o que é privatização, levantar prós e contras e dar exemplos.
Assim, você terá melhores condições de formar uma opinião.
Neste artigo, falaremos sobre os seguintes tópicos:
- O que é uma empresa estatal?
- O que é privatização ou desestatização?
- Para que serve a privatização?
- Como funciona o processo de privatização?
- Qual é a diferença entre privatização e concessão?
- Qual a importância da privatização para o Brasil?
- Impactos da privatização no Brasil
- De que forma a privatização afeta a economia do país?
- Por que há pessoas que são contra a privatização?
- Quando começaram as privatizações no Brasil?
- Vantagens e desvantagens da privatização
- Privatizações que aconteceram no Brasil
- Quais são os principais desafios da privatização?
Está pronto para saber mais?
Então, vá em frente. Boa leitura!
O que é uma empresa estatal?
Empresa estatal é, por definição, toda aquela cujo controle acionário pertence em sua totalidade ou em sua maior parte ao Estado.
Caracteriza-se também por atuar em um segmento de interesse público, portanto, em áreas consideradas estratégicas para a soberania de um país.
Normalmente, setores como saúde, segurança, educação e mineração são explorados pelo governo, que se encarrega, por isso, da gestão das empresas formadas para tal.
Pode ser, ainda, que a exploração de recursos considerados de fundamental importância para o país também sejam estatizados.
É o caso do petróleo que, em muitos lugares, tem a sua extração, o seu refino e a sua distribuição (ou uma dessas etapas) realizados pelo Estado.
Dessa forma, o processo inverso, que leva uma empresa ou um setor da economia a passar para o controle do Estado, é a estatização.
Embora ainda aconteça em alguns países, como na Venezuela, que passou por um amplo processo de retomada do domínio do Estado, ele vem se tornando cada vez mais raro.
Isso porque, como veremos a seguir, o seu contrário, a privatização, vem sendo a solução encontrada por governos para contornar alguns dos problemas típicos de empresas estatais.
O que é privatização ou desestatização?
Privatização é o processo em que uma instituição que integra o setor público é transferida para o setor privado.
Ou seja, uma estatal – empresa criada por meio de lei, que pertence e é controlada pelo governo – se torna uma pessoa jurídica normal, administrada e de propriedade das pessoas físicas dos empresários.
Assim, os resultados auferidos por esta companhia, utilização de recursos ou recursos arrecadados, deixam de ser responsabilidade do poder público e passa a ser de responsabilidade de quem a adquiriu.
Essa transferência do público para o privado ocorre mediante uma contrapartida, é claro: a organização é comprada, geralmente por meio de leilões públicos, obedecendo a determinadas regras.
Existem várias possíveis motivações para privatizar uma empresa, como explicaremos melhor depois.
Assim, o governo pode ter diferentes estratégias para que o movimento compense.
Em vários casos, as estatais privatizadas no Brasil já tinham capital aberto, de modo que o Estado passou a ser um sócio minoritário: sem controle da gestão, mas mantendo um percentual como ativo.
A privatização pode ser vista como uma ferramenta estratégica, com a qual o Estado busca definir uma posição dentro da economia.
Para que serve a privatização?
Como vimos, privatizar uma empresa significa passar para a iniciativa privada o seu controle acionário e operacional.
Assim sendo, é uma medida adotada quando o governo precisa levantar recursos, por meio da venda de ações, ou quando a companhia está passando por dificuldades.
Há, ainda, casos em que as duas razões caminham juntas, ou seja, a privatização serve tanto para fazer caixa quanto para sanar problemas das próprias empresas.
Em contrapartida, há quem conteste o valor dessa estratégia, porque ela seria uma maneira de restringir o acesso a serviços e bens considerados essenciais.
Isto é, ao privatizar, o interesse público seria deixado de lado, em prol dos interesses de grupos econômicos formados para explorar a companhia ou o setor a ser privatizado.
Esse é um argumento até válido, mas que não se sustenta quando verificamos a experiência bem-sucedida de empresas públicas que foram privatizadas.
O oposto também acontece, ainda que menos.
Há empresas que, embora privatizadas, continuam a ter problemas de gestão, alguns até piores do que quando eram controladas pelo governo.
Como funciona o processo de privatização?
Como mencionamos antes, a privatização de uma empresa estatal pode ser executada de várias maneiras. Várias, mas não qualquer.
É preciso respeitar as possibilidades listadas no artigo 4º da já Lei Nº 9.491/1997, que estabelece os procedimentos vigentes atualmente no Programa Nacional de Desestatização.
Segundo o artigo, a privatização pode ocorrer mediante uma das modalidades que explicamos abaixo.
Alienação de participação societária
É quando o Estado vende as ações da empresa para a iniciativa privada.
Pode ocorrer a venda total, majoritária ou minoritária.
No último caso, a administração pública mantém o controle da empresa.
Abertura de capital
Quando a empresa abre seu capital, de modo que o público pode comprar ações.
Assim como na modalidade anterior, também pode ser colocada à venda a totalidade ou apenas parte das ações.
Aumento de capital
Quando há a emissão de novas ações da empresa, com o Estado renunciando o direito de preferência para comprá-las.
Alienação, arrendamento, locação, comodato ou cessão de bens e instalações
Nesse modelo, as propriedades da empresa são vendidas ou alugadas para que o Estado obtenha recursos.
A venda de um prédio de uma estatal para uma companhia privada é um exemplo.
Dissolução de sociedades ou desativação parcial
Quando uma estatal mista (parte pública e parte privada) se torna apenas privada, com a venda das ações que pertencem ao Estado.
Concessão, permissão ou autorização de serviços públicos
Quando algum serviço ou obra cuja responsabilidade seria do poder público é transferido temporariamente para uma empresa privada.
Exemplos são a administração e a manutenção de uma rodovia.
Aforamento de imóveis
É quando os direitos de posse e uso de terras públicas são adquiridos permanentemente por uma entidade privada.
Remição de foro de imóveis
Quando o Estado abre mão de cobrar o foro (valor que a entidade privada deve pagar à entidade pública pelas terras adquiridas).
Cessão e concessão de direito real de uso resolúvel de imóveis
É um modelo em que o imóvel público é cedido, seja de forma gratuita, como doação, ou onerosa, com a venda da propriedade.
Venda de bens imóveis
É a simples venda de um imóvel de propriedade da União.
Qual é a diferença entre privatização e concessão?
Existe também outra forma de o poder público passar para a iniciativa privada a responsabilidade pela exploração de serviços: a concessão.
Nesse caso, o que acontece é a transferência da parte operacional de uma atividade, com uma fração dos lucros devendo ser revertida para o Estado.
O exemplo mais comum desse tipo de privatização ocorre nas rodovias e estradas, tanto nas de controle estadual quanto federal.
Segundo uma pesquisa da Confederação Nacional de Transportes (CNT), 59% das nossas rodovias são regulares, ruins ou péssimas.
Um dado alarmante desse levantamento é que, de acordo com a entidade, as rodovias geridas pela iniciativa privada também estão piorando.
Entre 2018 e 2019, houve uma queda na qualidade de 7,2 pontos percentuais.
Como se vê, nem mesmo a iniciativa privada está sendo capaz de solucionar um problema crônico do Brasil.
No entanto, nem só as rodovias e estradas federais podem ser administradas por empresas particulares.
Um exemplo disso é a Linha Amarela, uma via expressa na cidade do Rio de Janeiro gerida por um consórcio até 2020 e que, como tal, cobrava pedágio.
Esse também é um raro exemplo de concessão que passou novamente para o poder público, já que a prefeitura do Rio retomou o controle sobre a via, eliminando o pedágio.
Qual a importância da privatização para o Brasil?
Em 1997, foi publicada a já citada Lei Nº, 9.491, alterando os procedimentos do Programa Nacional de Desestatização, um marco regulatório para a privatização.
Seu artigo primeiro mostra quais os objetivos do governo com o programa, o que nos ajuda a entender qual a importância das privatizações para o país:
Art. 1º O Programa Nacional de Desestatização – PND tem como objetivos fundamentais:
I – reordenar a posição estratégica do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor público;
II – contribuir para a reestruturação econômica do setor público, especialmente através da melhoria do perfil e da redução da dívida pública líquida;
III – permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser transferidas à iniciativa privada;
IV – contribuir para a reestruturação econômica do setor privado, especialmente para a modernização da infraestrutura e do parque industrial do País, ampliando sua competitividade e reforçando a capacidade empresarial nos diversos setores da economia, inclusive através da concessão de crédito;
V – permitir que a Administração Pública concentre seus esforços nas atividades em que a presença do Estado seja fundamental para a consecução das prioridades nacionais;
VI – contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais, através do acréscimo da oferta de valores mobiliários e da democratização da propriedade do capital das empresas que integrarem o Programa.
Veja bem: não é que seja importante privatizar toda e qualquer organização que pertence ao poder público.
A importância à qual nos referimos aqui é de que o governo tenha à disposição esse instrumento para, como diz o inciso I, “reordenar a posição estratégica do Estado na economia”.
Ou, como fica claro no inciso V, permitir que o Estado se concentre onde sua presença é fundamental para as prioridades nacionais.
A coleta e tratamento de esgoto e o fornecimento de água tratada, por exemplo, são serviços indispensáveis que não podem deixar de ser atendidos. Por isso, são setores em que as estatais predominam.
Algumas dessas atividades indispensáveis constam, inclusive, como direito de todos os brasileiros segundo a Constituição, como a educação.
Impactos da privatização no Brasil
É claro que, quando o governo conduz um processo de privatização, ele espera que a medida traga impactos positivos para o país.
O governo de Fernando Henrique Cardoso, que foi presidente entre 1995 e 2002, foi o que mais teve a marca das privatizações (mais adiante, reconstruiremos essa história).
Fazer um balanço do impacto das diversas privatizações feitas nesse período é um tema controverso, mesmo que já tenhamos um certo distanciamento temporal.
O objetivo principal de FHC era impedir o avanço da dívida pública, o que não aconteceu.
Algo que ficou muito claro com a experiência foi a ineficiência das empresas públicas: o faturamento das companhias após serem privatizadas aumentou e o número de empregados diminuiu.
O principal impacto positivo talvez seja notado nas telecomunicações.
O serviço privado atual pode ser insatisfatório para a maioria dos brasileiros, mas é fato que a transição trouxe um salto de desenvolvimento e universalização dos serviços da área.
De que forma a privatização afeta a economia do país?
Seja qual for a empresa ou o setor privatizado, há impactos imediatos na economia, fora os efeitos em longo prazo.
O mais direto deles, obviamente, é a injeção de capital nos cofres públicos ou nos da própria organização.
Há situações em que o dinheiro obtido com a venda de ações é, inclusive, usado para saldar parte da dívida da companhia, como foi o caso da Embraer, que fabrica aviões.
Contudo, são os efeitos em longo prazo os mais abrangentes, afinal, uma empresa privada passa a contribuir com mais impostos e tributos que, antes, não entravam em sua totalidade nos cofres do governo.
Além disso, dependendo do porte do negócio, existe toda uma movimentação em termos de mão de obra, seja demissional, seja em novas contratações.
A Vale S.A., por exemplo, quando passou para o controle privado, chegou a demitir mais de 3 mil funcionários nos primeiros meses depois da sua privatização.
Mas nem tudo é corte quando uma empresa sai do domínio do Estado.
Recentemente, os programas federais de desestatização vêm se mostrando um poderoso antídoto contra o endividamento público.
De acordo com o assessor do Ministério da Economia, Igor Matos, o atual governo arrecadou R$ 105 bilhões só com as privatizações.
Portanto, embora privatizar possa parecer algo que vai contra o interesse público, por outro lado, pode ser uma fonte de receitas providencial, ainda mais em momentos de crise.
Por que há pessoas que são contra a privatização?
A estatização de setores-chave da economia ganhou bastante força na primeira metade do século XX.
Naquela época, a influência da Revolução Russa ainda ecoava pelo mundo junto aos seus bem-sucedidos planos quinquenais.
No embalo da então poderosa União Soviética, diversos países passaram a copiar o seu modelo econômico, em que o Estado tinha o controle de todos os segmentos da economia.
Foi aí que, no Brasil, governantes como Getúlio Vargas, que destacaremos mais à frente, começaram a estatizar setores de interesse estratégico, com realce para a exploração de petróleo.
Talvez por isso os que são contra a privatização alegam que essa é uma medida que vai em direção oposta aos interesses do povo.
No entanto, a experiência da ex-União Soviética prova que o Estado não pode assumir o controle de empresas por muito tempo.
A propósito, hoje, no Brasil, a própria Petrobras deixou de ser estatal, passando a ser uma companhia de economia mista.
Quando começaram as privatizações no Brasil?
A alternância e divisão da gestão de atividades econômicas entre as pessoas que ocupam posições de poder e iniciativas privadas existe desde muito antes dos sistemas de governo modernos.
No Brasil, o governo de Getúlio Vargas foi responsável pela criação de grandes estatais, como a CSN-Companhia Siderúrgica Nacional, a Petrobras e a Vale do Rio Doce.
Durante o regime militar, houve um incremento na estatização de alguns setores, principalmente em setores estratégicos como infraestrutura viária, portuária e aeroportuária.
A partir dos anos 1980, iniciou-se uma tendência contrária, com as privatizações. O governo de José Sarney privatizou 18 estatais, como a Riocell e a Aracruz Celulose.
Na década seguinte, as privatizações se intensificaram.
Foi durante o governo de Fernando Collor que surgiu o Programa Nacional de Desestatização, em 1990, instituído pela Lei Nº 8.031.
Até que, na gestão de Fernando Henrique Cardoso, foi criado o Conselho Nacional de Desestatização e ocorreram várias privatizações marcantes, com destaque para a mesma Vale do Rio Doce que Vargas fundou em 1942 e para a Telebras.
Nos governos petistas de Lula e Dilma Rousseff, houve muitas concessões de rodovias e hidrelétricas, privatização de alguns aeroportos e bancos regionais.
Vantagens e desvantagens da privatização
Conforme ressaltamos na abertura do texto, o tema das privatizações divide opiniões. Alguns são contra, outros a favor.
E também há aqueles que entendem que, como tudo, a privatização tem seus prós e contras, portanto, pode ser positiva em alguns casos e negativa em outros.
Para as empresas em si, há grandes vantagens, como a diminuição na burocracia (não é preciso abrir licitações e concursos públicos para a contratação de serviços e funcionários).
Por conta disso e da independência política que adquirem, podem ter processos e equipes mais técnicas e eficientes, o que aumenta a produtividade e o faturamento.
Pode haver um efeito positivo no mercado também, com maior concorrência e qualidade nos serviços prestados ao consumidor.
Da parte da administração pública, há casos em que a privatização ajuda a se livrar de um problema, no caso de estatais que dão prejuízo.
E ainda representam uma injeção de receita com a venda das ações.
Por outro lado, quando a estatal é lucrativa, apesar dos recursos obtidos no momento da privatização, o Estado deixa de receber receitas constantes decorrentes da atividade da empresa.
Outro ponto negativo das privatizações é que costuma haver muitas demissões.
Esse é um argumento relativo, porém, porque isso se deve ao aumento na eficiência das empresas, ou seja, da capacidade de produzir o mesmo ou mais com menos recursos.
Se existe a possibilidade de os serviços privatizados ficarem mais baratos por conta disso, também pode haver o contrário.
Sem os subsídios do poder público ou a imposição de condições (como um “teto” nos preços), pode acontecer de o consumidor ter que desembolsar mais dinheiro para comprar o mesmo produto ou serviço após a desestatização.
Privatizações que aconteceram no Brasil
A Vale do Rio Doce, hoje chamada apenas Vale S.A., foi privatizada em maio de 1997, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso – que teve as privatizações como uma das principais marcas de sua gestão, como ressaltamos antes.
No processo de privatização, o controle acionário da Vale foi transferido ao consórcio Brasil, composto pela Companhia Siderúrgica Nacional – que adquiriu o controle acionário por cerca de 3,3 bilhões de dólares (valores da época).
Isso correspondeu a 27% do capital total da empresa, que pertenciam à União, e representavam 41,73% das ações ordinárias da empresa.
Além da Vale, o Brasil teve outras privatizações marcantes.
A seguir, conheça mais sobre algumas delas e os valores envolvidos.
Usiminas
Em 1991, no governo Collor, a venda da siderúrgica Usiminas por US$ 1,74 bilhão deu início à onda de privatizações dos anos 1990.
Companhia Siderúrgica Nacional
A CSN foi adquirida pelo empresário Benjamin Steinbruch em 1993, durante o governo de Itamar Franco.
O governo vendeu 91% das ações da companhia por R$ 1,2 bilhão.
Embraer
Outra privatização bastante polêmica foi a da fabricante de aeronaves Embraer, em 1994, também no governo Itamar Franco, vendida por apenas R$ 154 milhões.
Telebras
Em 1998, a venda da empresa de telecomunicações (que acabou sendo dividida em outras 12 empresas), até hoje, é a privatização que gerou mais dinheiro para o Brasil: R$ 22 bilhões por 20% das ações que o governo possuía.
Banespa
Em 2000, o Banco do Estado de São Paulo foi leiloado. Quem o comprou foi o Santander, que desembolsou cerca de R$ 7 bilhões.
Quais são os principais desafios da privatização?
Seja qual for a privatização em pauta, o certo é que sempre há obstáculos e desafios a serem superados pelo governo e pelos que assumem o controle da empresa.
Em geral, existem três “nós” que precisam ser desatados quando o governo decide transferir para a iniciativa privada a propriedade de uma organização pública.
Veja a seguir.
Divergências políticas
Um dos primeiros entraves a um processo de privatização é superar as próprias divergências políticas no seio do governo.
Atualmente, o governo brasileiro vem tendo dificuldades em levar adiante seu programa de desestatização justamente porque não há consenso entre alas conservadoras e progressistas.
Insolvência (ou quase)
Há casos em que o desafio não é político, mas econômico.
A já citada Embraer, por exemplo, teve que se reestruturar em meio ao caos de um pesado processo de endividamento que por pouco não a levou à falência.
Para salvar a empresa, os então gestores em 1994, quando foi privatizada, apelaram até para a comoção popular.
Prestes a decretar a bancarrota, eles foram a público coletar 1 milhão de assinaturas para serem levadas a Brasília como meio de persuadir os políticos.
De qualquer forma, tudo indica que a empresa conseguiu superar as dificuldades e, hoje, fatura dez vezes mais do que os melhores índices registrados enquanto era estatal.
Transferência de ativos e passivos
Também há casos em que a dificuldade não é nem política nem financeira, mas operacional.
É o que acontece com empresas públicas que prestam serviços essenciais e que, por isso, mobilizam uma vasta cadeia de parceiros e stakeholders.
Transferir toda uma complexa rede de serviços, portanto, pode ser uma tarefa das mais desafiadoras.
Um exemplo disso é a privatização da CEDAE, a concessionária que cuida do tratamento de esgotos e da distribuição de água no Estado do Rio de Janeiro.
Como dar conta, por exemplo, de firmar parcerias vantajosas com as mais de 60 prefeituras conveniadas sem contrariar interesses e, acima de tudo, preservando o bem público?
Conclusão
A privatização de uma empresa pública pode ser motivada por várias razões.
O governo pode decidir que a atividade exercida pela estatal atenderá melhor ao público consumidor se a gestão estiver nas mãos da iniciativa privada, por exemplo.
Ou pode enxergar na venda das ações uma fonte importante de recursos para o caixa da União, entre outros possíveis motivos.
O fato é que só podemos saber se a privatização é boa ou ruim conforme o contexto (a utilidade da estatal, o valor e as condições de venda etc.).
De qualquer maneira, seria muito positivo se a mesma qualidade de gestão da iniciativa privada fosse encontrada no Estado, seja em empresas estatais ou na própria administração pública.
E você, o que pensa sobre isso tudo? É favorável às privatizações? Deixe um comentário abaixo com a sua opinião.
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